TECNICHE DI REDAZIONE di ATTI e PROVVEDIMENTI POST RIORDINO 

(Il presente documento è stato messo a punto dall'Area Affari Legali - Ufficio Studi e Consulenze - Settore Documentazione, Studi e Consulenze nel perseguimento dell' ob.11.2 del Piano della Performance della Sapienza - anno 2013.
Nel corso di apposite riunioni con il Direttore Generale e gli altri Direttori delle Aree dell'Amministrazione Centrale, è stato individuato un primo elenco provvisorio di atti/provvedimenti riferibili a tipologie fungibili dall'intera comunità universitaria, nell'ambito delle deleghe di funzioni previste per legge, statuto, regolamenti vari e, da ultimo, con la DD 1435 del 28.3.2013.
Il prodotto finale è un elenco di 27 format di atti/provvedimenti (pubblicati nella presente sezione).  
L'elenco è preceduto da un breve vademecum contenente indicazioni in ordine alla struttura dei provvedimenti e alla loro redazione)

Relazione introduttiva

Con l'entrata in vigore della Legge 30 dicembre 2010, n. 240 le Università sono state chiamate a rivedere i propri Statuti alla luce dei nuovi principi e criteri fissati dalla legge di riforma 

In particolare, la Legge 240 ha previsto che le Università, “nel quadro del complessivo processo di riordino della Pubblica amministrazione” e nel rispetto dei principi in essa contenuta devono provvedere, tra l'altro: i) alla “razionalizzazione dell’offerta formativa”; ii) all'introduzione di “un sistema di contabilità economico-patrimoniale e analitica, di bilancio unico e di bilancio consolidato di Ateneo sulla base di principi contabili e schemi di bilancio stabiliti e aggiornati dal Miur, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza dei rettori delle università italiane (CRUI), garantendo, al fine del consolidamento e del monitoraggio dei conti delle amministrazioni pubbliche, la predisposizione di un bilancio preventivo e di un rendiconto in contabilità finanziaria, in conformità alla Legge di riforma della Contabilità di Stato (Legge 31 dicembre 2009, n. 196)”; iii) all'introduzione di “un piano economico finanziario triennale"; iv) alla disciplina, infine, "della declaratoria di dissesto finanziario nell'ipotesi in cui non possano più garantire l'assolvimento delle proprie funzioni indispensabili”.

Non solo la governance degli Atenei, ma anche il sistema di contabilità viene ad essere coinvolto da sensibili cambiamenti, che correlano il bilancio ed il sistema di contabilità di Ateneo a quello nazionale, coordinato dal MEF (Ministero dell’Economia e delle Finanze): l’adozione della contabilità economico-patrimoniale ed analitica, il ritorno alla tesoreria unica  e l'introduzione del bilancio unico a decorrere dal 1° gennaio 2014, che obbliga le Università a riorganizzare e ridefinire i “centri di responsabilità dotati di autonomia gestionale ed amministrativa”, che dovranno operare nell’ambito di un unico bilancio di Ateneo.

Ai fini di che trattasi, assume particolare rilievo la nuova figura del Direttore Generale cui la norma riconduce l'onere e la responsabilità della ‘‘complessiva gestione e organizzazione dei servizi, delle risorse strumentali e del personale tecnico-amministrativo dell’ateneo, nonché dei compiti, in quanto compatibili, di cui all’art. 16 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165"

In tale contesto e sulla scia di un percorso di modernizzazione, snellimento ed efficienza del proprio apparato organizzativo già parzialmente avviato ancor prima dell'entrata in vigore della Legge 240/2010, la Sapienza ha rivisitato l'intera articolazione strutturale e funzionale, sia a livello centrale, sia a livello periferico, al fine di migliorare i servizi resi all’utenza, nel rispetto della disciplina nazionale di razionalizzazione della spesa pubblica (c.d. spending review) e del disegno complessivo di riforma della P.A., intrapreso dal D.Lgs. n.150 del 2009.

Nello specifico, si osserva come sia lo Statuto de “La Sapienza – Università di Roma”, approvato con Decreto Rettorale del 29.10.2012, sia il Documento di Riorganizzazione dell’Amministrazione centrale, emanato con Disposizione Direttoriale n. 2475 del 26.07.2012, prevedano una nuova articolazione consistente in una Direzione Generale e in più Aree organizzative (articolate, al loro interno, in Uffici e Settori), dotate di autonomia attuativa ed organizzativa, che tendono a perseguire obiettivi comuni e condivisi ed ad avere come punto di riferimento primario il soddisfacimento dell’utenza.  

Il citato Documento mira ad un nuovo disegno organizzativo, “che trasversalmente aggreghi professionalità e competenze diverse” e “che sia funzionale alla variabilità del contesto”, anche alla luce delle “innovazioni introdotte dalla recente legislazione in tema di efficienza, efficacia, trasparenza, valutazione ed accountability delle PP.AA.”. 

A seguito dell’Atto di Riorganizzazione dell’Amministrazione centrale è stato emanato un ulteriore provvedimento, la Disposizione Direttoriale n. 1435 del 28.03.2013, che ridisegna, in un’ottica di efficienza e razionalità, le competenze, le prerogative e le relazioni tra la Direzione Generale e le Aree Dirigenziali, articolate a loro volta, al proprio interno, in Uffici e Settori.

In particolare, la suddetta Disposizione, nel ridisegnare, in ossequio alle distinzioni previste negli artt. 3,4 e 5, 16 e 17 del D.lgs. n.165 del 2001, come modificato per effetto del D. Lgs. n.150 del 2009, le attribuzioni della Direzione Generale e dei Direttori di Area (dirigenti di ruolo), prevede che:
"Ai Direttori di Area, nell’ambito del budget assegnato spetta la gestione, finanziaria, tecnica ed amministrativa, compresa l’adozione formale definitiva di atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, mediante autonomi poteri di spesa nonché di organizzazione delle risorse umane e strumentali e di controllo ai medesimi già assegnate dal Direttore Generale, concorrendo, tra l’altro, alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti afferenti all’Area di titolarità”.
Ed ancora, "ai fini dell’assunzione degli impegni di spesa nell’ambito del budget assegnato, il Direttore d’Area sottopone all’Area Contabilità, Finanza e Controllo di Gestione la documentazione necessaria con l’indicazione dell’Ufficio di pertinenza; quest’ultima provvederà a verificare la pertinenza della natura della spesa rispetto al conto di imputazione e ne attesterà la copertura rispetto al budget assegnato.
Nell’eventualità che un Direttore d’Area debba procedere all’assunzione formale di un provvedimento la cui copertura finanziaria sia garantita dal budget assegnato a un altro Direttore d’Area, il provvedimento stesso dovrà essere perfezionato previo assenso di quest’ultimo.
Ai Direttori di Area compete, inoltre, l’assunzione formale definitiva di ogni atto e provvedimento di natura discrezionale con rilevanza interna e/o esterna, anche non direttamente implicante una spesa, che rientri nelle materie di competenza dell’Area di titolarità. 
In tale ambito rientra:
• Formulazione di proposte e pareri al Direttore Generale,
• Valutazione del personale assegnato all’Area, nel rispetto dei principi di merito e dei regolamenti adottati dall’Università, ai fini della progressione economica e di categoria, nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti ai sensi dei vigenti contratti integrativi di Ateneo,
• Istituzione di gruppi di lavoro, task-force e simili, all’interno dell’Area,
• Irrogazione, al termine del previsto procedimento, di sanzioni disciplinari dal rimprovero verbale fino alla sospensione per dieci giorni dal servizio con privazione della retribuzione,
• Organizzazione e gestione strutturata di riunioni con i Capi Ufficio e/o i Capi Settore.

2. Definizione della struttura dei provvedimenti amministrativi

Per struttura del provvedimento si intende la sua organizzazione interna.
Il provvedimento amministrativo si suddivide in tre parti:

A) la parte iniziale che comprende:
1.	la denominazione formale del tipo di provvedimento amministrativo (es. decreto, deliberazione, determinazione ecc.);
2.	l’intestazione che contiene l’autorità emanante;
3.	eventualmente, l’oggetto che esprime la funzione del provvedimento nel caso concreto;
4.	il numero (che esprime il codice di protocollo per l’identificazione univoca del provvedimento o comunque il numero assegnato al provvedimento dall’ente emanante), nonché la data di adozione del provvedimento;
B) la parte centrale che comprende:
1.	il preambolo;
2.	la motivazione;
3.	il dispositivo;
C) la parte finale che comprende:
1.	la data ed il luogo in cui il provvedimento è stato adottato;
2.	la sottoscrizione.

L’intestazione coincide con l’organo che adotta il provvedimento amministrativo.
Se si tratta di organo monocratico (individuale) si indica la denominazione dell’organo che ha adottato (sottoscritto) il provvedimento Es. dirigente, responsabile dei servizi ecc.)
La denominazione dell’autorità che adotta il provvedimento contiene tutte le informazioni utili alla sua individuazione univoca elencate in ordine dal generale al particolare (es. Università La Sapienza - il Direttore dell’Area Affari Legali).

Nel preambolo devono essere esposti con estrema attenzione:
•	gli elementi di fatto e di diritto pertinenti e rilevanti per lo specifico provvedimento amministrativo adottato quali: i) fatti; ii) atti; iii) accertamenti; iv) norme giuridiche;
•	l’indicazione delle fasi significative del procedimento amministrativo svolto quali: i) iniziativa (istanza di parte, iniziativa d’ufficio ecc.); ii) eventuale conferenza dei servizi; iii) pareri; iv) eventuale valutazione tecnica, ove prevista; v) comunicazione dell’avvio del procedimento.
Il preambolo è composto da uno o più paragrafi.
Ciascun paragrafo è introdotto dal termine Visto (con iniziale maiuscola).
I paragrafi del preambolo sono ordinati in base ai concetti e alle informazioni che contengono, secondo la seguente sequenza:
a)	gli elementi che hanno determinato l’avvio del procedimento;
b)	gli elementi di diritto e altri elementi quali proposte, raccomandazioni, progetti, domande e pareri pertinenti e rilevanti;
c)	gli elementi obiettivi che l’ente emanante riporta così come sono, sia che si siano realizzati in seno all’ente, sia che si siano realizzati all’esterno dell’ente;
d)	gli accertamenti, le verifiche, le circostanze, i fatti, i comportamenti, le istanze, i pareri e i controlli da registrare dopo le attività di verifica;
e)	la valutazione su elementi accertati o noti, che spesso introduce la motivazione vera e propria.

La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione in relazione alle risultanze dell’istruttoria richiamando espressamente quanto esposto nel preambolo.
La motivazione si suddivide in paragrafi. La motivazione è composta da uno o più paragrafi.
Ciascun paragrafo è introdotto dal termine Considerato (sempre con iniziale maiuscola) che introduce l’esposizione di fatti, interessi e norme che motivano il provvedimento amministrativo o il richiamo ai presupposti di fatto e alle ragioni giuridiche che inquadrano il provvedimento amministrativo. 
Le ragioni giuridiche coincidono con le argomentazioni giuridiche che sono di supporto al provvedimento amministrativo e si riportano secondo la seguente sequenza:
a)	disposizioni normative (rispettare la gerarchia fra le norme e, se si citano norme di pari grado, citare prima quelle di principio);
b)	eventuali orientamenti giurisprudenziali (riportare per primi quelli delle magistrature superiori);
c)	eventuali indirizzi dottrinari. 

Il dispositivo contiene la parte prescrittiva del provvedimento amministrativo.
Il dispositivo è introdotto da verbi quali: delibera, decreta, ordina, determina, dispone a seconda del tipo di provvedimento e dell’autorità emanante.
Se il provvedimento comporta una spesa, nel dispositivo esplicitare il mezzo e il modo per la sua copertura.
Il dispositivo è composto da uno o più paragrafi. 
Si suggerisce sempre di limitare l’uso di proposizioni prive di diretto significato dispositivo ai casi in cui ciò è necessario per chiarire il significato della disposizione o comunque è richiesto dalla natura dell’atto. Sono esempi di proposizioni prive di diretto significato dispositivo gli auspici, le raccomandazioni, le dichiarazioni d’intenti e le previsioni.

Il dispositivo è seguito da indicazioni relative:
a)	all’autorità cui è possibile ricorrere contro quanto disposto dal provvedimento;
b)	ai termini entro i quali ricorrere.

Possono seguire il dispositivo alcune formule che dichiarano modalità e termini del provvedimento quali:
a)	l’esecutività del provvedimento;
b)	i soggetti cui il provvedimento va comunicato, notificato, trasmesso;
c)	i soggetti ai quali compete provvedere all’esecuzione o che devono controllare che essa avvenga.
Da ultimo, il provvedimento amministrativo deve riportare la data ed il luogo in cui è stato emanato, con relativo protocollo in uscita, nonché la sottoscrizione del Responsabile di struttura che lo ha adottato.

3. Individuazione dei principali Atti e Provvedimenti post-riordino

L’Obiettivo della predisposizione dei “Format di Atti e provvedimenti post-riordino” costituisce, in questo quadro e in ossequio al Piano della Performance 2013, lo spunto per l’elaborazione di sane e virtuose tecniche di redazione dei provvedimenti amministrativi che l’Amministrazione elabora, nonché delle principali categorie di atti, che quotidianamente informano le relazioni  interne ed esterni delle strutture organizzative allo scopo di omogeneizzarne contenuti e forma e agevolare così l'azione dei Responsabili di struttura del sistema Sapienza.

Di qui l'approccio metodologico dell'Area Affari Legali: verificare, in concreto, quali atti e provvedimenti siano riconducibili all'autonomia dei Direttori di Area (e dei Responsabili di struttura tout court); quali di essi siano dotati di maggiore rilevanza esterna e di maggiore impatto sulla spesa e/o sulle posizioni giuridiche.

Quindi, si è proceduto in collaborazione con gli altri Direttori di Area a redigere un primo Elenco di massima con l'accortezza che gli atti/provvedimenti proposti si riferissero a tipologie fungibili dall'intera comunità universitaria, nell'ambito delle deleghe di funzioni previste per legge, statuto, regolamenti vari e, da ultimo, con la DD 1435 del 28.3.2013.
Detto Elenco è stato sottoposto quindi all'esame del Direttore Generale per verificarne la conformità rispetto alle esigenze esposte nel Piano della Performance e al disegno organizzativo generale.

Si è quindi proceduto ad una più attenta riflessione assieme ai Direttori di Area, individuati per propria specifica competenza rispetto alle tipologie di atti/provvedimenti da standardizzare (ARAI, ARU, AOS, APSE). Essi sono stati chiamati ad una verifica e alle opportune integrazioni con l'accortezza che gli atti/provvedimenti proposti dovessero riferirsi a tipologie fungibili dall'intera comunità universitaria, nell'ambito delle deleghe di funzioni previste per legge, statuto, regolamenti vari e, da ultimo, con la DD 1435 del 28.3.2013.
Nell'ambito del lavoro intrapreso si è ritenuto opportuno cogliere l'occasione per standardizzare anche alcune (poche) tipologie di provvedimento, in quanto di uso molto frequente da parte di tutte le Direzioni, ancorché di competenza del Rettore o del Direttore Generale. 

Con il loro contributo, ARAL ha quindi provveduto alla loro riconduzione a format, anche dal punto di vista grafico. Gli schemi così redatti sono stati, da ultimo, ri-sottoposti ad una verifica anche alla luce dei numerosi interventi normativi nel frattempo intervenuti. E proprio in considerazione dell'ipertrofica produzione normativa nazionale più recente, al fine di consentire il completamento dell'attività di standardizzazione degli atti/provvedimenti ed una corretta  manutenzione del formulario messo a punto si fa presente che, salvo casi di assoluta necessità, i riferimenti normativi sono stati citati, ove possibile, in termini non eccessivamente dettagliati.