Paragrafi: 1. Nozione. 2. Finalità e contenuto. 3. Ambito di applicazione e durata. 4. CIG ed aggiudicazione. 5. Cauzione provvisoria e definitiva – modifiche contrattuali nell’accordo quadro.

1. Nozione
La lettera iii) del comma 1 dell’art. 3 del D. Lgs. 50/2016 (di seguito, il “Codice”) definisce l’accordo quadro come quello “concluso tra una o più Stazioni Appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”. Al riguardo, l’art. 54 del Codice prevede che “gli accordi quadro possono essere conclusi fra una o più amministrazioni aggiudicatrici (può trattarsi anche di una centrale di committenza) ed uno o più operatori economici nel rispetto delle procedure previste dal Codice e le prestazioni possono avere ad oggetto indistintamente forniture, servizi o lavori.”
In altri termini, con l’espressione accordo quadro si intende un accordo concluso tra una stazione appaltante ed uno o più operatori economici, individuati con una delle procedure previste dal Codice, in cui si stabiliscono le condizioni del lavoro, del servizio o della fornitura, rimandando a successivi contratti specifici l’approvvigionamento effettivo delle singole amministrazioni.
Sul punto, la giurisprudenza ha stabilito che l’accordo quadro è un contratto “normativo”, il cui effetto consiste nel vincolare la successiva manifestazione di volontà contrattuale delle stesse parti (v., Tar Lombardia, 18 maggio 2020, n. 840). Ne consegue “una disciplina generale alla quale gli operatori economici devono attenersi in vista della stipulazione, a valle, di successivi contratti esecutivi, in numero non predeterminabile, entro il limite economico costituito dalla quota parte di rispettiva assegnazione nell’interesse e secondo le esigenze dell’amministrazione” (v., Tar Campania, 7 gennaio 2021, n. 89).

2. Finalità e contenuto
La ratio dell’accordo quadro risponde all’esigenza, per le pubbliche amministrazioni, di semplificare l’iter di affidamento del singolo appalto per prestazioni molteplici, nel caso in cui non siano note previamente le reali necessità. Infatti, si tratta di uno strumento negoziale (e non di una procedura di affidamento), con cui una o più stazioni appaltanti ed uno o più fornitori si accordano al fine di stabilire quanto necessario per identificare compiutamente le prestazioni da eseguire con i successivi contratti applicativi.
Dunque, mediante il ricorso all’accordo quadro è possibile definire le prestazioni che potranno essere oggetto di affidamento al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo legato al raggiungimento dell’importo del citato accordo, complessivamente stimato. Al riguardo, dalla lettura della faq D.3 dell’Anac in tema di accordo quadro, emerge che “con l’accordo quadro si fissano le caratteristiche vincolanti dell'oggetto dei successivi contratti applicativi; in particolare devono essere definiti negli atti di gara le specifiche tecniche, i tempi di consegna minimi, la tipologia delle lavorazioni, la loro qualità, i prezzi e quant’altro necessario per identificare compiutamente le prestazioni da eseguire con i successivi contratti applicativi.”
Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che, nell’ambito di un accordo quadro “il contraente che si aggiudica la gara non acquisisce un diritto a rendere il servizio all'amministrazione nella misura massima del valore stimato in sede di accordo quadro, bensì ad essere l'operatore che stipulerà i singoli contratti specifici, di volta in volta conclusi secondo le esigenze delle singole amministrazioni. Con una struttura analoga, ad esempio, nel caso specifico degli accordi quadro per l'affidamento di servizi integrati, viene normalmente stabilito ex ante un servizio necessariamente oggetto di fornitura e vengono individuati una serie di ulteriori servizi operativi, attivabili o meno sulla base delle specifiche esigenze dell'amministrazione che stipula il contratto derivato. Nei casi rassegnati, quindi, l'operatore non ha la certezza di fornire integralmente il servizio nei confronti delle amministrazioni contraenti per il sol fatto dell'aggiudicazione della gara sull'accordo quadro, né di rendere necessariamente tutte le tipologie di servizio contemplate dall'accordo quadro medesimo.” (v., Tar Emilia Romagna, 21 aprile 2021, n. 417).
Sul punto, la giurisprudenza ha stabilito che “se l'accordo quadro può considerarsi «rigido», per quanto riguarda i soggetti stipulanti, a diversa conclusione deve pervenirsi con riferimento ai beneficiari della fornitura da esso veicolata ed alla concreta quantificazione della stessa, la cui specificazione è suscettibile di subire modifiche durante il periodo di efficacia dello stesso, entro i limiti, essenzialmente "quantitativi" senza che ne risulti tradita o depotenziata l'originaria matrice concorrenziale, insita nelle regole di trasparenza e par condicio che ne hanno contrassegnato il procedimento di aggiudicazione (Cons. St. n. 5489/2018).” Nella più volte citata sentenza della Corte di Giustizia (n.d.r. Corte di Giustizia UE causa C-216/2017) è stato chiaramente affermato che è necessario fissare il solo importo massimo al fine di garantire il rispetto dei principi della parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza, i quali implicano che tutte le condizioni e le modalità della procedura di aggiudicazione siano formulate in maniera chiara, precisa e univoca nel bando di gara o nel capitolato d'oneri, così da permettere, da un lato, a tutti gli offerenti ragionevolmente informati e normalmente diligenti di comprenderne l'esatta portata e d'interpretarle allo stesso modo e, dall'altro, all'autorità aggiudicatrice di essere in grado di verificare effettivamente se le offerte dei partecipanti rispondano ai criteri che disciplinano l'appalto in questione. La fissazione dell'importo massimo rende legittima la lex specialis, in quanto predetermina in maniera chiara il limite quantitativo dello sforzo organizzativo, che potrà essere richiesto al fornitore, il quale, in quanto aggiudicatario di un accordo quadro e non di un ordinario appalto, non può pretendere una precisa determinazione delle clausole degli ordinativi.” (v., CGA Sicilia, 17 febbraio 2020, n. 127).

3. Ambito di applicazione e durata
Con riferimento al campo di applicazione, l’accordo quadro è uno strumento contrattuale ammissibile per tutte le tipologie di prestazioni, compresi i servizi di ingegneria, di architettura e gli altri servizi di natura intellettuale. Resta fermo che le prestazioni oggetto di tali servizi devono essere riconducibili ad elementi standardizzabili e ripetibili, per i quali le stazioni appaltanti non possono predeterminare con certezza il se, il quando ed il quantum delle prestazioni. Infatti, l’impiego degli accordi quadro si rende più opportuno per quegli appalti che sono contrassegnati da prestazioni consolidate e ripetute nel tempo, il cui numero non è prevedibile.
In merito alla durata, l’art. 54 del Codice prevede che l’accordo quadro, con riguardo agli appalti nei settori ordinari, non superi i quattro anni, salvo in casi eccezionali, debitamente motivati, in relazione, in particolare, all’oggetto dello stesso. Ad esempio, potrebbe verificarsi il caso in cui, al fine di dare esecuzione all’appalto, l’operatore economico abbia la necessità di un approvigionamento preventivo di materiali, che devono essere disponibili in qualsiasi momento per l’intera durata dell’accordo quadro, il cui ammortamento è superiore a quattro anni.

4. CIG e aggiudicazione
Il Rup dell’accordo quadro è tenuto a chiedere, attraverso il Sistema Informativo di Monitoraggio delle Gare (SIMOG), il CIG (c.d. CIG “padre”), che contraddistingue l’accordo stesso. Per la stipula di ciascun contratto specifico è necessario acquisire il “CIG derivato” detto anche CIG “figlio”.

L’art. 54 del Codice disciplina anche la fase di aggiudicazione dell’accordo quadro, prevedendo una distinzione, a seconda che sia stato stipulato con uno o più operatori economici.
Con riferimento all’aggiudicazione, si distingue fra due tipologie di accordo quadro:
- con un unico operatore economico;
- con più operatori economici.
Nel primo caso, gli appalti “specifici” devono essere aggiudicati entro i limiti delle condizioni dettate nell’accordo quadro.
Invece, nel secondo caso, l’accordo quadro concluso con più operatori economici dovrà essere eseguito secondo una delle seguenti modalità, ai sensi del comma 4 dell’art. 54:
a) secondo quanto previsto nell’accordo quadro, senza riaprire il confronto competitivo, se lo stesso contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione, nonché le condizioni oggettive per determinare quale degli operatori economici effettuerà la prestazione;
b) in presenza di un accordo quadro completo, dovrà essere aggiudicato, in parte senza la riapertura del confronto competitivo (come previsto alla lettera a) ed, in parte, con la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici aggiudicatari (conformemente alla lettera c), a condizione che ciò sia stato previsto dall’amministrazione aggiudicatrice nei documenti di gara;
c) riaprendo il confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro, qualora lo stesso non contenga tutti i termini che disciplinano la prestazione.
5. Cauzione provvisoria e definitiva – modifiche contrattuali nell’accordo quadro
Gli operatori economici concorrenti ad una procedura di gara per un accordo quadro sono tenuti a presentare una cauzione provvisoria pari, di norma, al 2% dell’importo complessivo dell’accordo quadro, a copertura della mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’affidatario, ai sensi dell’art. 93 del Codice. Inoltre, l’aggiudicatario deve presentare la cauzione definitiva, secondo quanto previsto dall’art. 103 del Codice, parametrata sull’importo complessivo.
Con riguardo all’importo dell’accordo quadro, è necessario rilevare che il comma 12 dell’art. 106 del Codice consente alla stazione appaltante di incrementare l’importo dello stesso fino a concorrenza del quinto, mediante affidamento diretto di ulteriori prestazioni all’appaltatore al ricorrere unicamente delle ipotesi previste dal comma 1, lett. c) e comma 2 dell’art. 106 del Codice.
Infine, si evidenza che anche in materia di accordo quadro trova applicazione la disciplina contenuta nell’art. 106 del Codice in tema di modifiche ai contratti di appalto in corso di validità.